Reglas fiscales en comunidades autónomas y ayuntamientos

Las reglas fiscales no suelen tener amigos entre los políticos. Sirven, entre otras cosas, para recordarles que existe un mañana, y que las decisiones sobre gastos e ingresos públicos tienen efectos más allá de la próxima cita electoral. Que por cierto, cada vez son más frecuentes. Sin reglas fiscales y con un Banco Central que no está dispuesto a financiar directamente los déficits públicos, muchos de nuestros gobernantes se deslizarían por una pendiente de gasto público de dudosa sostenibilidad. Y la inestabilidad financiera y económica estaría servida.

Las reglas fiscales con que nos hemos dotado en Europa y en España no han funcionado bien. Su grado de cumplimiento no ha sido precisamente un hito para recordar. Y en muchos casos, cuando se han cumplido, el resultado ha sido opuesto al esperado: los recortes y subidas de impuestos agravaban las recesiones económicas; y los periodos de bonanza, por el contrario, no se utilizaban para sanear las cuentas públicas. Además, son tan complejas que solo los iniciados las comprenden en su integridad y eso no facilita la necesaria pedagogía social ni el control político de los que gastan.

En estos momentos, por la situación de pandemia que vivimos, las reglas fiscales se encuentran suspendidas. En España, además, podría suponer el acta de defunción de la ley orgánica que las regula: no creo que su reforma parcial fuese suficiente para conseguir una credibilidad tan necesaria como ausente.

El debate sobre las nuevas reglas fiscales ya se ha iniciado en Europa. En nuestro país, salvo en foros especializados, la discusión no ha llegado todavía a la arena política. Quizás nuestros representantes están más preocupados por ampliar conocimientos en veterinaria o adivinar cuándo se convocarán elecciones a través de la fisiognómica. Y el caso es que, en unos meses, habrá que rediseñar la constitución financiera de nuestro país para encajar nuevas reglas fiscales en una especie de pacto de estabilidad interno que involucre a todas las administraciones públicas.

Dada la amplia descentralización de España, resultará imperioso prestar atención al diseño de las reglas fiscales aplicables a las comunidades autónomas y corporaciones locales. En ámbitos académicos van circulando algunas propuestas técnicas que abordan dimensiones específicas pero considero que una reflexión más amplia, más de fondo, debería encuadrar este debate en un marco más general. Expongo a continuación algunas ideas que podrían ser útiles al respecto.

Cuando las reglas fiscales se aproximan a la política fiscal lo hacen condicionadas por el dilema al que ésta se enfrenta. O se utilizan los impuestos y gastos públicos para estimular la actividad económica o, por el contrario, se emplean en garantizar la sostenibilidad de la deuda pública. Esto resultará muy simplista para el lector pragmático pero ayuda a conducir la discusión. El Gobierno puede ponderar más una cosa que otra sin que eso signifique abandonar por completo la opuesta. Pero, a corto y medio plazo, hay que decidir entre una política fiscal expansiva o restrictiva. Salvo en Andalucía, donde es posible reducir impuestos y aumentar la recaudación neta por ello; aquí me gustaría insertar un emoticono pero no es posible para la imprenta, permítanme la ironía.

El quid de la cuestión reside en que mientras la política fiscal de las comunidades autónomas y corporaciones locales puede diseñarse pensando en la sostenibilidad de la deuda, no es tan evidente que ocurra lo mismo para estimular la actividad económica a través de gastos e ingresos públicos. Lo primero, la preocupación por el endeudamiento, aunque no ha sido muy frecuente en algunas experiencias reales, sí cabe concebirla como un objetivo teórico para las haciendas regionales o locales. La propia existencia de reglas fiscales y de mercados financieros empuja, mal que bien, en ese sentido.

Pero la eficacia de las políticas fiscales autonómicas y locales para animar la actividad es mucho más reducida. Una parte de esos esfuerzos se filtra a otras jurisdicciones, la capacidad de endeudamiento y normativa sobre los impuestos es más limitada y las políticas de sostenimiento de rentas más modestas. Todo ello arroja dudas sobre el que una Comunidad o Ayuntamiento fije sus políticas de gastos e ingresos pensando en atenuar los efectos de los ciclos económicos. Por supuesto, eso no significa que estas cuestiones no les importen sino que las abordan con otro tipo de instrumentos, principalmente de regulación económica.

¿Dónde se encuentra, pues, el caso polar al de la sostenibilidad en el dilema de política fiscal al que se enfrentan CCAA y CCLL? En la provisión de servicios sociales, educación, sanidad o vivienda. Esto importa a los gobiernos regionales y locales mucho más que el ciclo económico, sobre el que al fin y al cabo no pueden influir en demasía. Y en ese contexto es en el que se habrían de situar las nuevas reglas fiscales.

Si las haciendas subcentrales están más concentradas en proporcionar gasto social, las reglas fiscales que finalmente se diseñen no deberían perder de vista cuestiones demográficas o socioeconómicas. Quizás a través de un mejor enlace con los sistemas de financiación, que a su vez tienen margen para dosificar los recursos en el tiempo. Porque estos gobiernos de menor dimensión no están muy pendientes de si el PIB se encuentra más o menos alejado de su nivel potencial de pleno empleo. De hecho, eso resultaría bastante difícil de medir. El dilema de la política fiscal en las regiones y municipios es muy diferente al de los Estados y, por tanto, las reglas fiscales deben concebirse en consecuencia.