Europa-Mercosur

El acuerdo para la creación de una Zona de Libre Comercio (ZLC) entre la Unión Europea y Mercosur tiene lugar después de más de 25 años de negociaciones y tras aparcar durante cinco años el marco aprobado en 2019. Tanta demora es fiel indicador de la complejidad de las precisiones en los términos acordados con la finalidad de asegurar la mayor ganancia posible para todos y la distribución más justa posible de sus beneficios y perjuicios. La realidad es que todos los trabajos preparatorios estaban finalizados a mediados de 2023 y garantizaban con claridad las ventajosas consecuencias esperadas de la iniciativa, aunque las fisuras en las convicciones no terminaban de cerrarse del todo. En la parte europea, Francia tenía que lidiar, en medio de su particular crisis política, con el conflicto planteado por los agricultores, dando lugar a que la demora en la firma permitiese nuevos focos de tensión, primero en la parte latinoamericana y posteriormente en Italia.

Pese a ello, resulta obligado admitir que la coyuntura geoestratégica resulta de la máxima relevancia. Por un lado, por el impulso cobrado por la estrategia de grandes bloques regionales, tras la crisis de suministros posterior a la pandemia. Por otro lado, por la ruptura que puede suponer en el prolongado periodo de pérdida de relevancia de los intereses europeos en la esfera internacional, especialmente frente a Estados Unidos y China. Una alianza en torno a un mercado de 800 millones de consumidores y entre bloques regionales con perfiles productivos marcadamente complementarios se entiende como una oportunidad de obligado aprovechamiento.

Las incertidumbres provocadas por la inestabilidad geoestratégica recuerdan al debate de mediados del pasado siglo, tras la II Guerra Mundial, en el que se discutía sobre la conveniencia de sistema de relaciones internacionales de base regional (bloques regionales) o multilateral. El FMI y el Banco Mundial apostaban por la segunda opción, mientras que organizaciones como la Sterling Area o la Unión Europea de Pagos defendían las ventajas de la primera. En ambos casos, no obstante, se partía de un mismo principio orientador: la eliminación de obstáculos al comercio redundará, cualquiera que sea la forma en que se haga, en beneficios para los ciudadanos. De acuerdo con este razonamiento, si dos o más países deciden crear una zona de libre comercio (ZLC), aumentarán los intercambios y se reducirán los precios, es decir, la inflación, y como consecuencia de ello aumentará el bienestar de los ciudadanos y la eficiencia de sus economías.

Este fue el argumento esgrimido por los defensores de los bloques regionales, pero Jacob Viner, economista canadiense de la Escuela de Chicago, cuestionó el razonamiento demostrando que la conclusión es precipitada y que el problema no se puede resolver de forma tan simple. Cuando se eliminan las barreras al comercio se pone en marcha un complejo mecanismo de reasignación de los recursos cuyas consecuencias finales no pueden predeterminarse porque dependen del saldo final de dos efectos contradictorios.

El primero refleja las ventajas de la integración y se denomina “creación de comercio”. Las ganancias de bienestar y eficiencia derivados de la eliminación de obstáculos al comercio ocurren incluso cuando el productor local de determinados bienes es desplazado de su mercado tradicional. La razón es que el excedente de los consumidores (la diferencia entre el precio que impone el mercado y el que se estaría dispuesto a pagar) aumenta, y con ello el bienestar material, cuando se tiene la posibilidad de acudir a un proveedor más eficiente.

El segundo efecto se denomina “desvío de comercio”. Si se eliminan las barreras interiores, pero se mantienen aranceles frente a terceros países, puede ocurrir que se sustituya al proveedor más eficiente en el resto del mundo por otro menos eficiente dentro de la ZLC. En este caso, el efecto es el contrario, pudiendo afirmarse que el saldo global de ventajas e inconvenientes de cualquier forma de integración comercial vendrá determinado por la magnitud de ambos efectos, sin que pueda predeterminarse ni su cuantía ni su signo.

De este postulado nace la Teoría de las Uniones Aduaneras, que poco a poco se fue enriqueciendo con aportaciones relativas a los efectos sobre los cambios en la estructura del consumo y los efectos dinámicos derivados de las economías de escala, es decir, de las ventajas de participar en un mercado de mayores dimensiones.

El viejo debate avanzaba con las fuerzas en contienda igualadas. La consolidación del papel del FMI y del Banco Mundial en sus funciones de garantía de la estabilidad financiera internacional daba impulso al multilateralismo, pero la fortaleza con que avanzaba el proyecto de unión económica y monetaria en Europa reforzaba la tesis de las ventajas de la integración regional. El empate se deshizo temporalmente a favor de los primeros, con la impetuosa aparición de la globalización y el desmantelamiento de las barreras al comercio y a los movimientos de capital, hasta que con la crisis financiera de 2008 y posteriormente con las crisis de suministros tras la pandemia y la guerra de Ucrania, comenzó a circular la idea de desglobalización.

El orden económico internacional se tambalea en la actualidad, golpeado por los distintos conflictos regionales de diversa naturaleza y el comercio es una de las parcelas más perjudicadas. Entre las principales virtudes del acuerdo de ZLC entre la UE y Mercosur está la de ser la primera iniciativa de gran alcance a nivel mundial en anticiparse al previsible recrudecimiento de las tensiones. Pero incluso si las ventajas son tan notables como anticipan las estimaciones, conviene no ignorar las reservas de los que denuncian exceso de optimismo y de los que, como los agricultores, perciben riesgo de competencia desleal. El acuerdo está redactado en términos que prometen salvaguardar sus intereses y los elevados estándares medioambientales europeos, pero la experiencia de la creación del mercado interior europeo acredita sobradamente que las ventajas de la creación de comercio suelen concentrarse en unos lugares más que en otros, que son exactamente lo contrario a lo que tiende a ocurrir con los inconvenientes. Para paliar tan injusto reparto, las políticas agraria y regional europeas fueron concebidas como mecanismos de compensación a los perjudicados por la integración, normalmente los que tienen más dificultades para sobrevivir en un entorno de competencia sin restricciones.